一、“两个为主”政策的出台背景分析

中央政“府两个为主”政策的形成有一个不断演变的过程。1986年颁布的《义务教育法》第九条规定“:地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学。”从此确立了适龄儿童和少年在户籍所在“地就近入学”的原则。1992年,在制定《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》(以下简称《实施细则》)时,中央政府已经开始考虑初显端倪的非户籍常住人口子女的就学问题。为此《,实施细则》第14条规定“:适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的,经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限,以其户籍所在地规定为准。”在当时非户籍人口数量相对较少的背景下,以上规定无疑有其针对性和合理性。

从20世纪90年代中期开始,农村大量富余劳动力急速涌入经济较发达地带,大量处于义务教育阶段的适龄儿童少年也随之进城。此时,中央政府已明确意识“到就近入学”原则的局限性。鉴于此,1998年,原国家教委和公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》第4条规定“:流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件,提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”第7条规定“:流动儿童少年就学,以在流入地全日制公

办中小学借读为主。”显然,第4条调强了流入地政府的投入尤其是管理责任,只是尚未概括出“以流入地政府管理为主”的明确说法;第

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