论现阶段我国农村教育政策变革与创新

　　摘　要：现阶段我国农村教育政策的变革与创新对农村教育的发展起着有力的推动作用。农村教育政策创新主要表现在：重新明确农村教育的重要作用与地位、进一步完善农村教育的管理体制、建立农村义务教育保障新机制、实施农村人力资源开发新战略等方面。推进社会主义新农村建设必然要求农村教育有着新的发展，这也要求教育政策继续创新。创新农村教育政策需要新思维、新视野。
　　关键词：建设新农村；农村教育；教育政策

　　进入新世纪以来，我国政府从全面建设小康社会的需求出发，对农村教育的发展给予了新的重视与关注，农村教育政策因之有着明显的变革与创新。教育政策变革与创新对农村教育的发展起着强有力的推动作用。与此同时，农村教育的持续发展对教育政策的不断创新也在提出新的要求。本文就现阶段我国农村教育政策变革与创新谈一些认识和思考。

　　一、现阶段我国农村教育政策变革的基本动因与政策颁行

　　20世纪90年代，随着改革开放的深入推进，我国农村社会经济发展一方面继续取得引人瞩目的成就，另一方面“三农”问题也浮出水面，成为制约中国现代化发展的突出问题。“三农”问题的存在，本是一种客观现象，也是众所周知的“历史性”事实。“三农”问题乃是贯穿中国现代化过程的基本问题。然而，90年代末期之后，“三农”问题如此舆论高涨，成为全社会最为关切的问题，究其原因乃在于城乡社会历经共同发展而城乡发展的差距却呈扩大的趋势。农村转型进入攻坚阶段，其艰难之状已历历可见。反思“三农”问题，或着眼于更好地治理与解决“三农”问题，政策审视与政策选择尤为重要。
　　构成“三农”问题的原因多种多样，但至为深刻的原因莫过于政策原因；解决“三农”问题需要综合治理，归根结底依赖于政策调整与政策创新。正是立足于政策归因与政策思考，中国共产党和中国政府审时度势，及时提出了全面建设小康社会的奋斗目标，之后又确立了坚持以人为本的科学发展观，紧接着中国共产党又阐释了构建社会主义和谐社会的政治理念，时至今日又提出推进社会主义新农村建设的方略与构想。从全面建设小康社会的目标提出到建设社会主义新农村的方略宣示，无不表明我国宏观政策的重大变革与创新。国家宏观政策的重大变革，在很大程度上也正是着眼于根本解决“三农”问题，着眼于增进全国人民包括广大农村人口的安康与福祉。国家宏观政策的重大创新，恰恰新在政策目标更深切地指向农村，指向农民，由此更清晰地指向中国现代化发展的关键与核心。国家宏观政策的变革与创新，为解决“三农”问题创设了良好的政策环境。
　　我国的“三农”问题深深寓含农村教育问题于其中。农村教育问题既是现阶段“三农”问题的重要表现之一，也是构成“三农”问题的重要原因。如果说，城乡收入差距的扩大已成为近年来中国社会发展的重要矛盾，那么，城乡教育差距的扩大趋势也成为现阶段我国教育发展的焦点问题，并且成为不仅是制约整个教育发展，也是制约农村经济社会发展，甚至是制约中国现代化持续发展的瓶颈性问题。有论者指出：“目前，我国农村劳动力的转移已经遭遇到了素质门槛。近些年来出现一种极为矛盾的现象：一方面，要解决结构性失业问题，使劳动力的供给符合劳动力市场对劳动力的需求，则要提升农村人力资本的质量，改进农村剩余劳动力的素质；但另一方面，农民子女受教育成本越来越高，教育费用在农民消费支出中的比例越来越大，农民对子女受教育后的预期越来越差，最终是农民感到子女受教育不划算，直接影响农民子女素质的提高。”农村教育的问题与矛盾已有多种多样的表现，治理农村教育问题不仅成为教育界同时也成为全社会的呼唤与期待。
　　正是从解决“三农”问题的需要出发，也正是从更高的立意上推进中国现代化发展的需要出发，我国政府在调整国家宏观政策之时，适时地将农村教育发展问题列为国家政策议题，并且颁行了一系列新的旨在进一步推进农村教育发展的重要政策。 2001年，国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，这一决定的重要内容之一是完善农村教育管理体制，推进农村基础教育持续健康发展。 2002年，国务院又作出《大力发展职业教育的决定》，其中，大力发展农村职业教育在这一决定中得到特别的重视与强调。2003年，国务院召开了新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，并颁发了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，这是进入新世纪中国政府高度重视农村教育发展的最重要的政策宣示，加强农村教育工作亦因此成为各级政府更重要的政策行动。2005年，国务院又发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目，按比例分担的农村义务教育经费保障机制。关于加强农村教育工作的政策，除了国务院颁行的这些重大决定外，来自教育部及中央其他部委，尤其是来自各省、市政府的相关政策决定则更为多样。可以这样认为，当新世纪的大门开启之后，农村教育政策建设进一步成为国家教育政策建设的重心，一系列旨在推进农村教育持续健康发展的重大政策的颁行与实施已成为我国教育政策建设最突出的事件，并反映出教育政策建设新的加强与进步。我国农村教育政策的重大变革与调整，是对国家宏观政策调整的积极回应，它基于解决现阶段我国教育发展的主要矛盾，促进城乡教育的均衡和谐发展，并进而促进和谐社会的构建。在今日，农村教育的政策变革，乃是直接着眼于并服务于建设社会主义新农村的需要。

　　二、现阶段我国农村教育政策创新的主要表现

　　现阶段我国农村教育的重大变革意味着教育政策的创新。在这里，政策变革与政策创新紧密相连。综观现阶段我国颁行与实施的农村教育政策，我们可以对农村教育政策创新作如下分析：
　　1．首先，从总体上看，新世纪以来我国为农村教育发展所作出的重大政策变革与调整本身是国家教育政策创新的重要表现，是国家教育政策创新的显著标志。我国教育事业的不断发展对教育政策创新仍然有着现实的要求，但教育政策如何创新?这必须从实际出发，真正做到“实事求是”。由于我国现阶段教育发展存在的关键问题是农村教育问题，也由于不更好地解决农村教育问题便不能更好地推进中国教育乃至中国社会经济的健康发展，这就需要从政策层面重新认识农村教育并为农村教育发展制定出更良好的对策与措施。调整农村教育政策因而成为调整国家教育政策的应有之义。换言之，调整国家教育政策迫切需要农村教育的政策调整。这其中深深蕴含着国家教育政策的求实与求新。正是从一系列旨在促进农村教育发展的教育政策颁行与实施中，我们清晰地看到了国家教育政策的重大调整，也认识到国家教育政策的重大创新。
　　2．重新明确农村教育的作用与地位是农村教育政策创新的重要体现。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中指出：“农村教育在全面建设小康社会具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”“农村教育在构建具有中国特色的现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的地位。”“在新的形势下，要增强责任感和紧迫感，将农村教育作为教育工作的重中之重，一手抓发展，一手抓改革，促进农村各级各类教育协调发展，更好地适应全面建设小康社会的需要。”有关农村教育的作用与地位的界定，在其他许多重要政策文本中均有相似的表达。现行的教育政策将农村教育的地位与作用提升到如此高度，这也鲜明地体现出教育政策之“新”。此中之“新”，恰在于它从新的视角并站在新的高度重新认识农村教育。从教育政策的层面重新明确农村教育的作用与地位，这对整个农村教育发展无疑具有十分重要的意义。
　　3．完善农村义务教育管理体制是农村教育政策创新的另一表现。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中明确提出：“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。”（简称“以县为主”的体制），这是在20世纪80年代中期以来农村义务教育管理体制改革的基础上的又一次新的改革。上世纪80年代的改革主要是针对长期实行的过于集中的管理体制进行的，它变集中管理体制为地方负责，分级管理体制。分级管理则为省、市、县、乡的四级管理。农村义务教育管理权限的下放有利于强化地方各级政府的管理责任，也有利于调动地方各级政府管理的积极性由于中国区域发展很不平衡，农村义务教育管理体制改革在产生积极影响和呈现生命活力之时，又因为管理重心的过度下移使得欠发达尤其是贫困农村地区的义务教育发展重新遭遇管理体制的严重制约与障碍。1980年代推行的管理体制在实践中已遇到新的挑战与考验。正是在认真分析管理体制运行的成败得失的基础上，新世纪初农村教育政策的变革将完善义务教育管理体制作为重要的内容与任务。“以县为主”的管理体制是对地方负责、分级管理体制的又一次创新。较之“地方负责，分级管理”的体制而言，“以县为主”的管理体制更有利于保障农村义务教育的发展。
　　4．建立农村义务教育经费保障新机制是农村教育政策创新的重要反映。近年来，国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策，这为保障农村教育的健康发展创造了良好条件。正是从保障农村教育发展的需要出发，国务院及时发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确宣示农村义务教育经费保障新机制的建立。新的保障机制的主要内容有：中央地方政府共同加大财政投入，逐步免除农村义务教育学杂费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。建立农村义务教育保障新机制，是我国农村义务教育持续健康发展的必然要求，也是建设社会主义新农村的必然要求，它对促进农村义务教育的发展必将产生深远的影响和意义。而这种新机制的建立，又极其鲜明地反映出农村教育政策的重大创新。
　　5．实施农村人力资源开发新战略是农村教育政策创新的又一反映。全面实施农村人力资源开发战略是新时期农村教育政策的重要内容，它从另一侧面反映出农村教育政策的重大创新。近年来颁行的农村教育政策，十分强调农村教育为“三农”服务的方向，强调从全面开发农村人力资源的需要出发，更有针对性和更有成效地发展农村职业教育与成人教育。其中，启动农村劳动力转移培训工程，乃是农村朝向现代化发展和中国社会经历新的转型的需要。这是一项史无前例的农村教育工程，它所具有的创新价值与创新意义正在清晰地显现。
　　6．更有力地实施教育补偿政策是农村教育政策创新的更深刻的体现。进入新世纪国家颁行的有关农村教育政策中，更加强调实施教育补偿政策，加大对农村教育的专项支持。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中明确规定：“中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。”《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中则把“建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度”作为重要的政策决定。根据这样的规定和要求，我国政府通过继续实施“国家贫困地区义务教育工程”，继续实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”、“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”等方式以支持贫困农村地区义务教育的发展。在建立和健全助学制度方面，中央财政继续设立中小学助学金，各级政府设立专项资金，以逐步免除家庭经济困难学生杂费、书本费和补助寄宿生生活费（简称“两免一补”）。更有力地实施教育补偿政策已成为极为重要的政策内容，并由此彰显出一种强烈的“以为本”的政策精神与政策导向。

　　三、农村教育政策创新的积极影响

　　进入新世纪我国颁行的农村教育政策体现出强烈的创新精神，教育政策的创新对农村教育的发展正在产生积极的影响。
　　1．农村教育在教育工作中“重中之重”的地位在实践中得到有效的确立，各级政府强化了农村教育意识，增强了对农村教育发展的责任。继全国教育工作会议之后，各级政府秉承科学发展观，更清晰也更深入地认识到促进农村教育持续健康发展对于坚持“以人为本”的社会发展，对于解决“三农”问题和建设社会主义新农村，对于全面建设小康社会具有无比重大深远的意义。加强农村教育工作不仅提到各级政府更重要的议事日程，同时也在成为各级政府的“第一目标”、“第一任务”、“第一责任”。中央政府关于现阶段农村教育发展的种种政策承诺已经成为各省市政府的具体承诺。近两年来，不少省市政府相继承诺全面实施或逐步实施农村免费义务教育，为本省市农村教育的发展提供更好的政策环境与政策保障。重视农村教育，加强农村教育已在成为具体、真实的政策行动。
　　2．农村公共教育投入有了明显增加。随着政府出台的新增教育经费主要用于农村的重大决策的实施，近年来，农村中小学经费投入总额、政府拨款、生均经费有明显提高，增幅高于全国中小学平均水平。“2004年，农村小学、初中教育总经费分别为 1070亿、574亿元，分别比2000年增长74．35％、87． 69％，比全国平均增幅高7

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